최옥금 국민연금연구원 선임연구위원, 기초연금 개편 방향과 향후 과제 보고서

“기초연금 ‘연금·부조’ 성격 혼재…국민연금·국민기초생활보장과 역할 재정립 필요”

현행 기초연금이 ‘최저소득보장’ 체계로 전환할 경우 노인 70%에게 지급하는 준보편적 제도에서 저소득 노인을 집중할 필요가 있다는 제언이 나왔다.

22일 국민연금에 따르면 최옥금 국민연금연구원 선임연구위원은 최근 국민연금연구원의 발간물 ‘연금포럼 제101호(2026년 봄호)’을 통해 ‘다층노후소득보장 강화를 위한 기초연금 개편 방향과 향후 과제’ 보고서를 게재했다. 보고서에서 최 선임연구위원은 기초연금의 성격과 역할을 명확히 재정립하고, 국민연금·국민기초생활보장과의 관계를 재설계해야 한다고 주장했다.

최 선임연구위원은 현행 기초연금이 ‘연금’과 ‘부조’의 성격을 동시에 갖고 있다고 진단했다. 기초연금은 65세 이상 노인 70%를 대상으로 하는 준보편적 제도라는 점에서 수당적 연금의 성격을 지니지만, 자산조사를 통해 수급자를 선별한다는 점에서는 범주적 공공부조의 성격도 갖고 있다는 것이다. 이로 인해 국민연금과 국민기초생활보장 사이에서 기초연금의 성격과 역할이 모호해졌다고 지적했다.

최 선임연구위원은 “65세 이상 노인의 70%라는 대상자를 선정하기 위해 자산조사를 실시해 부조의 성격도 갖고 있다”며 “기초연금 제도의 성격이 ‘연금’인지 아니면 ‘부조’인지, 이에 따라 다층노후소득보장체계에서의 역할이 ‘노인빈곤 해소’인지 아니면 국민연금의 ‘사각지대 해소’인지에 대한 명확한 논의가 제대로 이뤄지지 않은 채 운영됐다”고 짚었다.

최 선임연구위원은 기초연금 개편 방향으로 크게 두 가지 시나리오를 제시했다. 하나는 전체 노인에게 지급하는 ‘보편적 기초연금’이며, 다른 하나는 저소득 노인에게 집중하는 ‘최저소득보장’이다.

특히 최저소득보장 체계로 전환할 경우 기초연금 수급 대상을 현행 70%보다 점진적으로 축소하는 대신 저소득 노인에 대한 급여 수준을 높여 노인빈곤 완화 효과를 강화할 수 있다고 분석했다. 또한, 기초연금과 국민연금, 국민기초생활보장 간 역할 분담도 보다 명확해질 것으로 전망했다.

최 선임연구위원은 “기초연금이 최저소득보장으로 전환되는 것을 전제로 할 때 전 국민을 대상으로 하는 1차적인 노후소득보장은 국민연금이 담당하고 기초연금은 현세대의 저소득 노인에 집중할 필요가 있다”면서 “기초연금의 대상은 점진적으로 감소시켜 나아가는 한편, 저소득 노인을 대상으로 한 급여 수준은 점진적으로 인상함으로써 기초연금이 장기적으로 최저소득보장으로 이행하는 방향을 설정하는 안이 요구된다”고 설명했다.

최 선임연구위원은 기초연금이 저소득층 중심 제도로 전환될 경우 소득인정액 산정 방식도 함께 손질할 필요가 있다고 강조했다. 현재는 노인 인구의 70%를 포괄하기 위해 각종 공제 항목을 확대해 왔지만, 앞으로는 저소득 노인을 보다 정확하게 선별할 수 있는 체계로 개선해야 한다는 설명이다.

그는 “무엇보다도 국민연금 수급자 증가 및 연금액 인상 등의 성숙 속도를 함께 고려한 이행 시기 및 속도를 고려한 최저소득보장으로 이행할 수 있는 구체적 방안에 대한 검토가 필요하다”며 “장기적으로 기초연금이 최저소득보장으로 이행하면 국민기초생활보장과 그 역할 및 기능이 중복되므로, 두 제도의 통합도 고려할 필요가 있다”고 진단했다.

다만 기초연금과 국민기초생활보장제도의 통합 논의는 장기적인 관점에서 추진돼야 한다고 봤다.

최 선임연구위원은 “현재 두 제도의 경우 소득인정액 산정방식 및 보장 단위에 차이가 있기 때문에 장기적인 관점에서 두 제도를 통합할 방안에 대한 검토가 요구될 것”이라며 “저소득 노인을 대상으로 노후소득보장을 강화할 때 국민연금에 미칠 수 있는 부정적인 영향 등에 대한 검토도 충분히 이루어질 필요가 있다”고 당부했다.